编者的话：2003年8月27日，十届全国人大常委会四次会议审议通过了《中华人民共和国行政许可法》，该法将于2004年7月1日起正式实施。《中华人民共和国行政许可法》的出台是党中央、国务院深化审批制度改革的重大举措，也是坚持依法治国方略的具体体现。
为全面落实党中央、国务院的要求，信息产业部成立了“行政许可法贯彻实施工作领导小组”，由王旭东部长任组长，奚国华副部长任副组长，对相关工作进行组织与协调。2003年12月4日，奚国华副部长在贯彻实施《行政许可法》工作会议上强调指出，“要充分认识贯彻实施《行政许可法》的重要意义，认真学习、深刻领会法律精神，并以此为契机，加快推进信息产业部法制建设和管理职能转变。当前，我们要抓紧做好实施《行政许可法》的各项准备工作。各部门一定要提高思想认识，加强组织领导，细化工作方案，做好贯彻实施行政许可法的各项准备工作。要加强对贯彻实施《行政许可法》工作的组织领导。抓好《行政许可法》的学习培训。抓紧开展信息产业部行政许可事项及相关规定的清理工作。抓好与《行政许可法》配套的制度建设和队伍建设。”
如何进一步学习和领会好《行政许可法》的精神实质，落实部领导有关贯彻《行政许可法》工作的指示，并将其具体运用到通信监管工作的实际中去，是本文思考的问题。
一、《行政许可法》打造有限、统一、透明、诚信、高效服务型政府
（一）《行政许可法》限制了政府审批的范围，有助于政府职能的转换，建设“有限政府”。
目前，一些行政机关特别是基层行政机关通过各种各样的红头文件创设了五花八门的许可与审批，其目的是为了揽权收费，方便自己管理。少数公务人员许可的过程名为“管理与服务”，实为“寻租与肥己”。因此，《行政许可法》第一任务即是限制政府规制人们社会生活和经济生活的范围：法律只允许对直接关系国家安全，公共安全，人身健康与生命、财产安全，有限自然资源的开发利用和有限公共资源的有效配置，直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入等事项设定行政许可。即使是上述事项，凡通过市场竞争机制调节、行业组织和中介机构规范的自律性管理以及行政机关采用事后监督等方式能够予以规范的，也不得设定行政许可。
《行政许可法》限制行政许可事项的范围体现了法治政府减少规制、放松规制的要求。法律通过限制行政许可事项的范围，一方面取消了政府过去实施的大量的不必要的规制，还市场主体和公民个人以自由；另一方面将某些必要的规制转移给行业组织和中介机构实施。只保留少量的，必须由政府实施的，真正属于“公共物品”范畴的行政许可由政府实施，从而促使政府职能转换和转移，促使政府从“全能政府”向“有限政府”转化。
（二）《行政许可法》限制了部门和地方的许可设定权力，有助于消除法制和市场的部门分割与地方封锁，建设法制统一政府。
法治政府必须是法制统一的政府。过去我们的法律由于没有对部门和地方的规制权加以限制，少数中央政府部门和地方政府通过规章，甚至通过一般规范性文件滥设许可，通过许可乱收费，通过许可为本部门争权，为本地方谋利，通过许可搞部门分割与地方封锁。为了克服这种部门保护主义和地方保护主义的弊害，保障国家法制的统一和市场的统一，这次《行政许可法》取消了中央政府部门的许可设定权，对于地方政府的许可设定权亦加以严格的限制，省、自治区、直辖市政府只能因行政管理急需设定不超过一年期限的临时性行政许可。《行政许可法》的这种规定，无疑有助于消除法制和市场的部门分割与地方封锁，建设法制统一政府。
（三）《行政许可法》确立了许可实施的公开原则，有利于防止腐败和滥用权力，建设透明、廉洁政府。
法治与廉政是紧密联系在一起的。法治政府必然要求消除腐败和滥用权力，至少要求确立一套消除腐败和滥用权力的机制，尽可能减少腐败和滥用权力。过去，我国在行政许可领域，特别是在批地、批项目及市场准入方面，正是由于缺乏这样一套机制，导致了许多腐败和权钱交易的大案要案。针对这种情况，《行政许可法》确立了许可实施的公开原则和一套相应的制约机制：首先，法律要求行政许可的事项、条件、程序必须公开，不允许暗箱操作；其次，行政机关实施行政许可，根据其性质，有的必须经过公开招标、拍卖等公平竞争程序，有的必须以经过统一考试为前提，有的必须事先依技术标准和技术规范进行检验、检测、检疫，凡未经过这些法定公开程序的，所实施的行政许可行为将被有权机关撤销或确认无效；此外，行政许可涉及申请人或利害关系人重大利益的，应相对人申请，行政机关要为之举行听证；最后，行政许可的结果应当公开，接受相对人和社会公众的普遍监督。显然，这种公开、透明的原则及其制约机制，对于防止行政机关及其工作人员腐败和滥用权力，建设廉洁政府具有重要意义。
（四）《行政许可法》确立了许可实施的公正、公平程序，有利于防止偏私、歧视和政府失信，建设公正、诚信政府。
普遍性、非歧视性、稳定性和可预期性是法的基本特征，从而法治政府必然要求公正、公平、诚信和信赖保护。在行政许可领域，保障公正、公平、诚信和信赖保护的最重要的机制是程序。过去，许多行政相对人对政府行政许可行为不满，其主要原因就是因为许可程序不公，程序不公导致偏私，导致不平等对待，导致政府失信。因此，这次《行政许可法》把规范许可程序作为立法的重要目标，确立了一系列保障公正、公平、诚信和信赖保护的规则和制度。
（五）《行政许可法》规定了许多简便、快捷和方便申请人的许可方式和制度，有利于消除政府机关之间相互推诿、扯皮和由此导致的效率低下，建设高效、服务型政府。
过去我们的一些政府机关在实施行政许可行为时，由于观念、体制和具体工作制度等各方面的原因，不是尽可能为相对人提供方便、快捷的服务，而是设置种种烦琐的程序、手续，致使相对人为获得一个许可往往要跑几个甚至几十个政府部门，花几个月甚至更长的时间。针对这种情况，《行政许可法》将便民、高效规定为行政许可行为的基本原则，并为此确立了一系列相应规则和制度。如相对集中许可权、“一个窗口”对外、“一站式服务”、“一次性告知受理条件”、“网上许可”、“许可听证”、“收费法定”等制度、将行政许可的最长时限规定为30天和60天。凡可经由行政机关内部协调、咨询程序解决的审查批准环节，不得设置为外部审批程序。行政机关收到申请人提出的行政许可申请书，申请事项属于本机关职责范围，申请材料齐全、符合法定形式的，应当予以受理。申请人提出的申请材料存在当场可以更正的文字错误、计算错误以及类似错误的，行政机关可以要求申请人当场更正，经申请人同意也可以由行政机关主动更正；行政机关不得以申请材料存在可以当场更正的错误为由拒绝受理。申请材料不齐全或者不符合法定形式的，行政机关应当一次性书面告知申请人需要补正的全部内容。这些制度将大大简化行政许可程序，减少许可环节，方便老百姓申请和获得行政许可。其精神实质就是将行政许可由政府的权力转变为义务，从过去老百姓求政府办事转变为政府必须为老百姓服务。
二、《行政许可法》对现行的电信业务经营许可制度的影响
我们目前对电信业务经营许可所依据的是自2002年1月1日开始实施的中华人民共和国信息产业部第19号令《电信业务经营许可证管理办法》（以下简称《办法》），比照新颁布的《行政许可法》，《办法》在一些方面有待补充、细化和修订。
（一） 受理审批时限。
《行政许可法》规定：申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。《办法》规定：信息产业部应当自收到申请材料之日起十五日内，完成对材料的初步审查。对申请材料齐备的，向申请者发出受理申请通知书；对申请材料不齐备的，书面通知申请者补齐。
（二） 作出许可时限。
《行政许可法》规定：除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。
行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五日；四十五日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长十五日，并应当将延长期限的理由告知申请人。
依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起二十日内审查完毕。
行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起十日内向申请人颁发、送达行政许可证件，或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章。总之，从申请人提出申请到接到许可证的最长时限为90天。
《办法》对此时限仅作了概括性规定：信息产业部在发出受理申请通知书之后，应当组织专家对申请材料进行评审，并根据专家评审意见作出批准或者不予批准的决定。信息产业部的审查工作应当在发出受理申请通知书之日起180日内完成。
（三）收费原则。
《行政许可法》规定，行政机关实施行政许可原则上不得收费。按照各国通行做法要收取的费用，也应当由法律、行政法规规定，明确收费标准，并严格实行收支两条线。《办法》对此未作出明确规定，实践中却存在收费现象。有必要据此进一步作出详细规定，确需收费，应明白列出收费项目和标准。
（四）对许可人的监督和处罚。
《行政许可法》第60条规定：上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。
相比之下，《办法》在第三十八条对此作了概括性规定：电信主管部门的工作人员在经营许可证管理工作中，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由所在单位或者上级主管部门给予行政处分。对此，我们下一步应比照《行政许可法》，结合行业特点加以细化。
（五）变更许可的补偿。
《行政许可法》引入了信赖保护原则，即在行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止或者事实发生变更的情况下，允许行政机关根据公共利益需要而依法撤回、变更已经生效的行政许可，但应当对由此给相对人造成的财产损失依法给予补偿；行政机关对于相对人无过错取得的有瑕疵许可，如果相对人基于行政许可取得的利益明显大于撤销行政许可所要维护的公共利益的，则不得予以撤销。
《办法》仅对许可证由于时效期满、被吊销或注销、以及许可证持有者主动要求停业的情况作出了规定，对由于行政许可人的原因对许可证作出的撤销、变更情况未作规定。
（六）行政许可严禁转让。
在我国，倒买倒卖行政审批批文的现象曾一度呈泛滥之势。《行政许可法》对这一行为作出了禁止性规定：涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者以其他形式非法转让行政许可的，被许可人将受到行政机关的行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。上述行为在电信业也存在。比如手机制造业“借牌生产”现象等。
总之，《行政许可法》的出台，将为规范电信业务市场经营秩序提供了强有力的法律支持，对规范包括电信行业在内的行政许可方式、提高办公效率、保护被许可人利益起到积极的作用。
三、结合通信监管实际，安徽省通信管理局为《行政许可法》的贯彻落实做了大量积极有益的前期准备工作
（一）组织广大干部职工认真学习行政许可法。
先后组织了包括局领导和广大干部职工在内的《行政许可法》专题讲座和讨论。局领导和广大干部职工还结合自身工作体会，积极进行广泛交流和探讨。
（二）结合行政执法资格考试，进行行政许可法再培训。
邀请了省政府法制办公室有关专家，结合行政执法资格的考试培训，对省局新调入的工作人员进行了《行政许可法》的再培训。
（三）加强领导，积极宣传，营造良好氛围。
省通信管理局江勇局长高度重视《行政许可法》的宣讲、教育、贯彻落实工作。反复强调，并要求有关部门结合“12.4”法制宣传日，积极向省局广大职工和各电信运营企业开展宣传活动，取得了良好的效果。
四、安徽通信监管事业如何深入贯彻落实《行政许可法》的一些思考
一是进一步认识《行政许可法》的重要意义。《行政许可法》对形成规范、公正、透明、廉洁、高效的电信监管体制具有重要意义。《行政许可法》对行政许可的设定、实施、监督检查和法律责任等问题作了全面的规定，其对我省通信监管工作也将产生重大影响：一是《行政许可法》限定了行政许可的设定权限和设定范围；二是《行政许可法》确立了实施行政许可的程序规则，对具体办理行政许可的步骤、方式和时限进行了规范；三是《行政许可法》规定了行政许可的监督责任制度。同时，行政机关对被许可人从事许可事项的活动也要进行监督。
二是强化贯彻落实《行政许可法》工作的组织保障。为保障《行政许可法》得到全面、正确地贯彻实施，我们将进一步加强贯彻落实《行政许可法》工作的组织领导力量，成立以管局领导挂帅的贯彻落实《行政许可法》领导小组，确保《行政许可法》贯彻落实工作有人抓、有人管。
三是抓紧《行政许可法》的学习、培训。要充分利用会议、讲座、板报、网络等形式，广泛深入地学习、宣传《行政许可法》。尤其是对那些直接负责办理行政许可事项的工作人员，要按照学用结合的原则，使他们准确理解、全面掌握、正确运用《行政许可法》的各项规定。
四是着手开展行政许可项目清理工作。 |