电信法制：稳健应对WTO

    加入世贸组织，将对我国通信业带来广泛而深刻的影响。一方面，电信企业应自强不息，抓住机遇，加快发展；另一方面，也需要政府及电信管理机构制订完备的电信管制法律法规和政策，为规范入世后的电信竞争提供一个良好的法制环境。

《电信条例》奠定入世法律基础

    近两年来，国家制订并颁布的涉及通信的法律法规已经为我们准备了规范市场行为、维护信息安全的强大法律武器。特别是一年前由国务院颁布的《电信条例》，在充分借鉴和吸收各国电信立法成功经验的同时，也注意采纳和吸收了世贸组织的基本规则和《基础电信协议》的核心内容，作到了同国际接轨。

    《基础协议》提出，监管机构是与任何基础电信服务提供者分离的，并对其没有责任。监管机构采取的决定和程序，对所有市场参与者都是公正的。《电信条例》明确规定，国务院信息产业主管部门依照本条例的规定对全国电信业实施监督管理。省、自治区、直辖市电信管理机构在国务院信息产业主管部门的领导下，依照本条例的规定对本行政区域内的电信业实施监督管理。其中第四条规定，电信监督管理遵循政企分开、破除垄断、鼓励竞争、促进发展和公开、公平、公正的原则。《基础电信协议》中规定不允许有反竞争的交叉补贴。《电信条例》第四十一条规定，不允许对不同业务进行不合理的交叉补贴。这里所指“不合理的”就是“不利于公平竞争的”含义。

    《基础电信协议》中提出，在主要提供者的网络中，任何技术可行点上要确保与其他服务提供者互联互通。对外提供互联服务，不得有歧视。《电信条例》第二节“电信网间互联”中，专门对电信网间互联作了详细规定。《条例》用较大篇幅强调了互联互通和普遍服务的原则。此外，《基础协议》中提出，各成员只要不是反竞争，且管理透明、非歧视和保持中立，就有权根据其意愿，确定采用何种方式实施普遍服务。《电信条例》第四十四条规定，电信业务经营者必须按照国家有关规定履行相应的电信普遍服务义务。国家可以采取指定或者招标的方式确定电信业务经营者具体承担电信普遍服务的义务。可见《电信条例》采用的普遍服务方式是符合管理透明、非歧视和保持中立的原则的。

    同时，《电信条例》的市场监管活动的规定体现了公平、透明的市场准入原则，如电信资源管理的规定体现了对稀缺资源的公平分配原则，对主管部门的规定体现了独立管制机构的原则。《电信条例》的公布以及尔后以“部长令”形式制订并发布的部门规章体现了透明度的原则，等等。

    《电信条例》颁布已经一周年了，在我国入世时重温《电信条例》，其重要和深远的现实意义将会更加清楚地显现出来。由于《电信条例》是在《电信法》出台前最为完备与系统规范电信领域各个方面的重要法规，因此，当前我们一项重要任务就是继续深入持久地贯彻《电信条例》。

法律法规对接入世

    然而，我国加入ＷＴＯ是在《电信条例》颁布实施之后到《电信法》出台之前发生的，由此引发了两个大家普遍关注的问题：对于一些部门规章、地方性电信法规与ＷＴＯ规则相抵触，该怎么办？对于《电信条例》仅作了原则性规定而入世之后最为急迫的外商投资经营电信业务的问题该如何解决？

    业内人士指出，既然我国已经加入到世界贸易组织中，就必须遵守ＷＴＯ的“游戏规则”，而我国一些部门规章以及地方性法规确实存在着与ＷＴＯ规则相抵触的情形，对此，国家的态度十分明确：积极予以清理，该修改的修改，该废止的废止。信息产业部对此也作出了积极反映，为进一步健全法制而不懈努力——１１月２６日，信息产业部１７号令废止了１９９３年９月１１日发布的《从事放开经营电信业务审批管理暂行办法》和１９９５年１１月１０日发布的《放开经营的电信业务市场管理暂行规定》。

    今年３月修订的《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》为外商投资作了一般性的法律准备。为了适应电信业对外开放的需要，促进电信业的发展，履行我国加入世界贸易组织对外开放电信市场的承诺，２００１年１２月５日，国务院第４９次常务会议原则通过了《外商投资电信企业管理规定》，该《规定》主要对外商投资电信企业的设立条件、经营形式、中外方主要投资者资格以及相关部门在审批中的职责分工、审批程序等作出相应规定。

呼唤《电信法》早日出台

    虽然《电信条例》和即将出台的《外商投资电信企业管理规定》反映了当代通信和信息技术进步的要求，考虑了国际接轨，并具有一定的前瞻性，但《电信条例》、《外商投资电信企业管理规定》由于种种因素所限，还有许多不尽完善的地方，如在促进“三网融合”、独立管制机构、普遍服务等方面都需要在今后的电信立法中予以进一步明确，其法律效力和层次方面仍然需要上一个台阶。因此，加快制订以《电信法》为核心的信息通信业管理和管制法规，促进电信市场与国际接轨，为电信业的发展提供良好的法律环境和有效的法律保障，有着重要的意义。

    显然，电信业对外开放的法律原则应当是未来《电信法》中予以充分考虑、吸纳的重要内容。它既体现了ＷＴＯ的精神实质，也是我国电信业逐步对外开放、融入世界经济的理性结晶。那么，对电信业对外开放的法律原则应包括哪些内容呢？综合一些专家意见，我们认为未来《电信法》可参考、体现四大原则：

    层次开放的原则——这里的层次不是指地理意义上的层次，而是考虑到电信业诸领域的特点，进行有选择的逐步开放。入世后，我国政府仍然可以利用ＷＴＯ规则中相关保障条款来促进电信产业的发展。

    透明度原则——透明度原则是关贸总协定在其存在的近半个世纪中所追求的三大终极目标之一，ＴＲＩＭＳ协定第六条要求缔约国重申其对透明度原则所作的承诺。按此原则，各国应保证其外资法的透明度，公开与投资有关的各种政策、法规、指导性文件和一些管理措施是法律生效的前提，也是立法的最后一道程序。法律的公开化又是实行法治的一条重要原则。因此，今后在电信立法过程中，要进一步增加起草、制订工作的透明度，如在目前紧锣密鼓进行的《电信法》起草工作中，信息产业部邀请法律、经济、技术等专家组成了专家咨询委员会就是一个很好的例证，今后在起草相关部门规章时也将广泛地开展调研工作、征求各方意见建议等。

    平等互利原则——这是调整吸引外商投资法律关系的基础，电信立法必须体现各方权利义务的平衡，任何违反平等互利原则的合同、协议、章程、法规均不具有法律效力。

    参照国际条约、国际惯例的原则——当今世界电信的发展呈现出全球经济一体化特点，在制订有关外资法律过程中，一定要既适应中国国情需要，又要顺应国际惯例，国际惯例是各国在长期国际交往和国际经济活动中逐渐形成的、普遍遵守的准则。我国在加入世界贸易组织之后，在立法上更应注意与国际接轨，同时，借鉴国外电信法或通信法中的技术条款，将电信行业技术含量高的特性在立法中有所体现。其实，当前的《电信法》的起草工作就体现出这一点：一方面，信息产业部翻译并印发了国外电信法资料；另一方面，走出国门，派人到相关国家实地考察其电信管理和电信立法情况，力求使我国未来《电信法》既具有中国特色，又与国际和国外电信立法的发展趋势相一致，有一定的前瞻性。

    我们有理由相信：继续深入贯彻《电信条例》，不断完善配套法律法规，加快《电信法》起草进度，必然会为规范入世后的电信市场提供有力的法律支撑和保障。

电信企业法律事务工作调整重心是关键

    入世会对电信市场产生深远的影响。古人云：“世易时移，变法宜矣。”电信企业法律事务工作也应紧跟变化了的形势，除应健全机构、充实人员使之得到加强外，还应及时调整工作重心，以便积极应对入世后的电信企业新局面。

    电信企业法律事务工作除应对传统的诉讼案件、合同管理之外，其重心应向以下几个方面转移：

    ★制订措施切实保护用户通信自由和基于国家利益的信息安全。入世后消费者的权利意识会大大提高，业务选择的机会也大大增加；外资的参股、外商的参与经营，新技术的引进等均为信息安全的保护提出了新的课题。

    ★正确处理好与用户的关系，保护用户通信自由，同时确保基于国家利益的信息安全。入世后，在改善服务、赢得客户的同时，应建章立制保护用户的通信自由、通信秘密，认真遵守国家关于信息安全的各项法律法规，确保违法信息不在网上传播。

    ★处理互联互通工作中的事务工作。入世后，每个电信企业涉及的网间互联个案数会增多，互联互通的效率会提高，因此而带来的纠纷也会不断出现，甚至会发生申请电信主管部门协调决定或诉讼现象。电信企业应积极利用互联互通、网间结算的政策法规，维护企业合法权益。

    ★采取有效措施保护本企业的商业秘密。入世后，市场竞争加剧使企业商业秘密的保护显得越来越重要，因此，必须学习国内外商业秘密保护经验，做好本企业商业秘密的保护工作。

    ★办理电信业务许可事务。《电信业务许可证》是电信企业合法经营的重要凭证，实行许可证制度是入世后国家对电信企业的重要管制手段，新成立电信企业或电信企业新办各类电信业务均应事前得到许可。因此，其重要性不亚于企业工商营业执照。

    ★办理计算机软件、电子刊物等著作权保护法律事务。入世后知识产权的保护会得到大大加强，电信企业大量涉及计算机软件、电子刊物，其权利保护问题应逐渐走上日程。

    ★运用法律手段收缴、遏制欠费。入世后电信竞争局面的形成，给用户增加选择机会的同时，也增加了其逃费的机会。电信企业应依法进行收缴。此外，无信用的恶意欠费户在其缴清对电信企业的欠费前，各电信企业应拒绝其入网。

    ★规范企业经营、广告等行为，避免不正当竞争。随着市场竞争的加剧，企业会采取各种手段提高自己的竞争实力。但其经营、广告等手段必须以合法为限度，避免采取不正当手段进行竞争。

    ★ 在普法方面，入世后，应结合“四五”普法，在组织员工学习市场经济有关法律的同时，重点学习世贸组织规范货物、服务、知识产权保护的基本规则、争端解决机制、有关国际惯例和国家关于电信业、网络、信息的有关法律法规。

WTO对《邮政法》修订影响深远

    经过１５年漫长而艰辛的努力，我们终于跨进了ＷＴＯ的大门！入世对于中国邮政这个具有百年悠久历史的行业来说，既蕴涵着前所未有的发展机遇，也面临着空前的挑战。ＷＴＯ所确立的一系列法律规则，中国邮政无论在邮政立法还是市场监管等方面都得作出回应，以适应全球经济一体化的要求。

解决两大核心问题：普遍服务与专营权

    为适应加入ＷＴＯ及社会主义市场经济体制的建立，《邮政法》正在加紧修改过程中。邮政立法的两大核心问题就是普遍服务与专营权的问题。

    由于我国属于发展中国家，而且还有着广大欠发达的西部地区，中国邮政履行普遍服务义务的任务更加艰巨，范围更加宽泛。不仅包括信件的寄递，而且还有党报党刊的发行，机要通信、军人免费信件以及其他公民必需的邮政服务。根据ＷＴＯ的服务贸易逐步自由化和市场准入的要求，我国入世后快递市场将渐进地开放，国外的快递企业纷至沓来，由于我国寄递市场管理法规尚属空白，国内外寄递企业只在大中城市设立网点，中国邮政的盈利业务将逐步流失，使依靠自身进行补偿的能力受到削弱，严重影响了邮政的可持续发展，亟待以法律的形式确立普遍服务的范围、标准与补偿机制以及涉及普遍服务业务的市场准入和市场监管等，以保障公民通信权利即基本人权的实现。

    与普遍服务相联系的另一个问题就是邮政专营权，维持专营权是邮政履行普遍服务义务的保障之一。ＷＴＯ的《服务贸易总协定》允许成员国建立和维持垄断专营服务，但要求成员国垄断和专营服务者不滥用他们的权利；对承担市场准入义务的服务部门不得采取垄断、专营服务等方式来限制国外服务提供者的数量。这就要求必须科学地界定专营权的范围，与我国政府的对外承诺相一致，并加大专营权的保护力度。专营权应当限于与信件寄递相关的通信性质的服务，而且必须由法律作出规定，法规规章不得设定专营权。

加强邮政市场监管的前提依然是立法

    入世之后邮政市场的主体将呈现多元化，加大市场监管力度势在必行，但目前邮政市场监管还存在诸多不适应之处。如邮政市场的界定、准入的条件及范围等法律法规亟待完善，又如法律依据缺乏，主要依赖地方性法规以及部门和地方政府规章进行规制，而且有些规定不尽一致；在管理方法上主要注重事前审批，对体现现代行政管理的行政指导尚未涉足等。

    《服务贸易总协定》一方面赋予成员国可以行使制订法规规章以符合国内政策目标的权利，另一方面要求成员国承担相应义务，以避免这种法规规章对正常的国际贸易构成不必要的贸易壁垒和障碍。这就要求《邮政法》应当对邮政市场监管作出明确的规定，如邮递业务市场准入、对侵犯专营权行为的执法权，邮资凭证交易的准则等，同时对地方性法规及规章依照ＷＴＯ的准则进行清理，以避免此类法规规章被作为服务贸易的壁垒和障碍遭到投诉。《服务贸易总协定》还要求成员国对作出市场准入的服务部门，有关资格要求与程序、技术标准和许可要求必须是客观和透明的；对服务提供者资格和能力要求，不超出为保证服务质量所必需的负担程度；在许可程序下，其本身不应成为服务提供的限制。因此，对于邮政市场管理的行政审批应当进行改革，除了对关系到国家安全和社会公共利益事项进行事前审批外，其余的经营行为原则上不进行事前审批，确有必要的改为核准或者备案。保留的行政审批事项的准入条件、程序应当是合理、公正的，并且以适当的形式进行公示。同时对体现现代行政管理的行政指导进行探索，以促进邮政市场健康有序地发展。